政策 | 上海(郊區)新城建設獨立城市:使命、短板與發力方向

上海(郊區)新城建設獨立城市:使命、短板與發力方向

《上海2035總規》的城鎮體系

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作為超大城市的上海,“十四五”時期,其新城建設將進入集中發力期。放眼建設全球城市,新城承擔著什么樣的使命?存在哪些短板?未來的方向是什么?

習近平總書記指出,“目前,我國超大城市(城區常住人口1000萬人以上)和特大城市(城區常住人口500萬人以上)人口密度總體偏高……要建設一批產城融合、職住平衡、生態宜居、交通便利的郊區新城,推動多中心、郊區化發展……逐步解決中心城區人口和功能過密問題”。

《上海市城市總體規劃(2017-2035年)》(以下簡稱“上海2035”)明確,“嘉定、松江、青浦、奉賢、南匯等新城……按照大城市的標準強化綜合服務功能……舉全市之力推動新城發展,全面承接全球城市核心功能。”

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李強書記也強調,“嘉定、松江、青浦、奉賢、臨港等五大新城將按照獨立城市定位,在‘十四五’期間大力建設,力求成為上海未來發展最具活力的重要增長極和發動機,并與中心城區一道,構成上海大都市圈的‘核心內圈’”。

01
新城承載的使命

一是打造區域新增長極。無論是早期作為工業基地的衛星城,還是后來作為開發區或集中城鎮化地區的郊區新城,首要的任務就是要加快經濟發展,成為帶動區域經濟增長的增長極。

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改革開放以來,我國長期采取外延式的增長模式,上海也不例外。作為重要的經濟中心城市,上海中心城區的空間有限,必須依托郊區特別是郊區新城作為主要的增量空間,在經濟空間上形成多極增長的格局。

“十五”計劃中,上海就提出了“要按照市區體現繁榮繁華、郊區體現實力水平的要求,整體優化經濟布局……重點發展郊區制造業基地,加快發展郊區商業、現代物流、房地產、旅游等第三產業,努力形成與城鎮化建設相適應的郊區三次產業協調發展的格局”。

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特別是在中心城區實施“退二進三”之后,郊區作為先進制造業的主戰場,為上海的工業經濟發展作出了重大貢獻。據上海市統計局數據顯示,2015年上海郊區規模以上工業總產值占全市規模以上工業總產值的比重達到88.7%,而在2005年,這一比重僅為58.1%。

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二是疏解中心城區人口與功能。設立衛星城的重要目的之一就是“疏散市區過密的人口”,而“上海2035”不僅提出“疏解中心城過密人口,提升新城、新市鎮的人口密度、就業崗位密度和城市空間績效,新城人口密度提高至1.2萬人/平方公里以上,新市鎮人口密度提高至1.0萬人/平方公里以上”,更進一步明確“做強城市核心功能,堅持政府引導與市場機制相結合,逐步推動城市非核心功能向郊區以及更大區域范圍疏解”,強調了人口與城市功能的同步疏解。

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特別是在嘉定、松江、青浦、奉賢、南匯等 5 個新城內分別設置城市副中心,強化面向長三角和市域的綜合服務功能,承載全球城市部分功能,服務人口約100萬—150萬人。這進一步凸顯了新城作為獨立城市的地位和作用。

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上海(郊區)新城建設獨立城市:使命、短板與發力方向

上海各個城市副中心規劃定位??數據來源:劉昕根據“上海2035”及各區“2035”整理。

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三是促進產城融合發展。推動產業向郊區轉移的過程,本質上也是郊區城市化的過程,其面臨的首要問題是如何走出一條產城融合的發展之路,把產業人口留在新城,實現職住均衡。

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為了促進產城融合、縮小城鄉差距,“十三五”時期上海提出了“三傾斜一深化”,即推動公共服務資源配置向郊區人口集聚地傾斜,推動基礎設施建設投入向郊區傾斜,推動執法管理力量向城鄉結合部傾斜,深化農村土地制度改革。

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比如,為了提升郊區新城的醫療衛生服務水平,上海市衛計委提出了“5+3+1”規劃,“5”即是在浦東、閔行、南匯、寶山、嘉定5個區分別引入長征、仁濟、六院、華山、瑞金等三級醫院優質醫療資源,床位規模都為600張;“3”即是對崇明、青浦、奉賢3個區(縣)的中心醫院,按照三級醫院等級評審標準,對人員配置、技術水平、硬件設施進行建設,提升為三級醫院,床位規模都為800張;“1”即是遷建金山區1所醫院,實現郊區每個區縣均配置1所三級醫院或郊區居民在1個小時內可到達三級醫院。

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為了進一步研究新城承載使命的情況,我們選擇了定位于長三角綜合性節點城市的嘉定、松江、青浦、奉賢、南匯等 5 個郊區,從GDP、財政收入和人口三個層面,對“十五”以來的變化情況進行了比較靜態分析(考慮到新城沒有專門的數據統計,我們用全區的數據代替;同時南匯2009年并入浦東新區,其他區部分年份數據缺失),具體情況如下:

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上海(郊區)新城建設獨立城市:使命、短板與發力方向

“十五”以來5個郊區GDP占全市比重變化情況

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上海(郊區)新城建設獨立城市:使命、短板與發力方向

“十五”以來5個郊區財政收入占全市比重變化情況

 

上海(郊區)新城建設獨立城市:使命、短板與發力方向

?“十五”以來5個郊區常住人口占全市比重變化情況??數據來源:歷年統計公報,部分地區部分年份數據缺失。

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從增長極的角度來看,“十五”以來,除了嘉定占全市GDP的比重逐步上升、達到7%左右以外,松江、青浦、奉賢的占比變化不大甚至有所下降、均在4%以下,說明郊區新城的經濟引擎作用尚未充分發揮。

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從更加現實的財政收入來看,嘉定、松江、青浦、奉賢的占比均出現同步波動,2019年的占比均在4%以下、不及2005年的水平,也低于GDP的占比水平。這反映出上海的“中心—外圍”結構仍然比較顯著,中心城區依托集聚效應和區位優勢強化核心管理職能,而外圍郊區則更多地體現為生產職能。

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從人口集聚的角度來看,“十五”以來,嘉定、松江、青浦、奉賢的人口占全市比重逐年上升,其中2019年各區占比均在4%以上,且明顯高于GDP和財政收入的占比。這反映出郊區在吸納新增人口方面發揮了比較積極的作用,這與郊區相對較低的生活成本包括住房價格有關,但并不能反映郊區新城在疏解中心城區人口方面的情況。

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從產城融合的角度來看,我們提取了5大新城在2019年工作日早高峰時的人口分布熱力圖。從圖上可以看出,產業園區的人口分布明顯低于老城區,軌交站點等交通節點是人口集聚區,臨港新城的人口密度顯著偏低。

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根據上海市交通委指揮中心發布的2020年8月份上海交通運行月報,從軌道交通來看,連接中心城區與嘉定新城的11號線、與松江新城的9號線、與青浦新城的17號線、與奉賢新城的5號線、與臨港新城的16號線均出現9%以上的環比增幅,早晚高峰潮汐式客流明顯;從公路交通來看,連接中心城區與嘉定新城的G2、G312,與松江新城的G60、S124,與青浦新城的G60、G318,與奉賢新城的S4,與臨港新城S2等交通流量均排在全市前列,其中小客車占比均在80%以上。

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這在一定程度上反映出新城的產業與生活的空間分離,特別是產業園區與新城城區仍然存在“兩張皮”,產城融合的水平有待提升。

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上海(郊區)新城建設獨立城市:使命、短板與發力方向

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上海(郊區)新城建設獨立城市:使命、短板與發力方向

2020年工作日早高峰5大新城人口分布熱力圖

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上海(郊區)新城建設獨立城市:使命、短板與發力方向
2020年8月上海軌道交通日均客流情況

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上海(郊區)新城建設獨立城市:使命、短板與發力方向

2020年8月上海高速公路交通流情況

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上海(郊區)新城建設獨立城市:使命、短板與發力方向

2020年8月上海國道交通流情況

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上海(郊區)新城建設獨立城市:使命、短板與發力方向
2020年8月上海省道交通流情況
02
滬京穗蘇新城建設成效比較

為了進一步研究上海新城的建設成效,我們選取了北京、廣州和蘇州進行比較研究。北京、廣州與上海同為一線城市,都是中心城區人口超千萬的超大城市,分別為我國三大世界級城市群的中心城市,也都面臨著非核心功能疏解的任務;四座城市綜合經濟實力位居我國前列,GDP均超過2萬億(蘇州2020年有望突破2萬億);四座城市也都是多中心城市格局,總體上均為“中心城—新城”的空間架構。

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《北京城市總體規劃(2016年-2035年)》(簡稱“北京2035總規”)提出,在北京市域范圍內形成“一核一主一副、兩軸多點一區”的城市空間結構,著力改變單中心集聚的發展模式,構建北京新的城市發展格局。

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其中,多點包括順義、大興、亦莊、昌平、房山新城,是首都面向區域協同發展的重要戰略門戶,也是承接中心城區適宜功能、服務保障首都功能的重點地區,重點提升城市發展水平和綜合服務能力,建設高新技術和戰略性新興產業集聚區、城鄉綜合治理和新型城鎮化發展示范區。

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上海(郊區)新城建設獨立城市:使命、短板與發力方向
“北京2035總規”的城鎮體系

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《廣州市城市總體規劃(2017-2035年)》(簡稱“廣州2035總規”)提出,構建“主城區—副中心—外圍城區—新型城鎮—鄉村”的城鄉空間網絡體系。其中,外圍城區包括花都城區、空港經濟區、知識城、番禺南部城區、從化城區和增城城區,是承接主城區人口、功能疏解的主要區域和外圍綜合性服務地區。

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上海(郊區)新城建設獨立城市:使命、短板與發力方向
?“廣州2035總規”的城鎮體系

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目前《蘇州市城市總體規劃(2017-2035年)》正在編制過程中,但是蘇州同樣存在“中心城區—獨立城市(縣級市)—新型城鎮—鄉村”的城鎮體系,昆山、張家港、常熟、太倉、吳江都是相對獨立的城市。

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綜合以上考慮,我們選取上海的嘉定、松江、青浦、奉賢、南匯等 5 個區,北京的順義、大興、昌平、房山、通州等5個區(亦莊也位于大興區,通州區定位于副中心,但相對獨立),廣州的花都、從化、增城、番禺、南沙等5個區/市(空港經濟區地跨白云區和花都區,知識城位于黃埔區,南沙定位于副中心,但相對獨立),蘇州的昆山、張家港、常熟、太倉、吳江等5個市/區(吳江2012年撤市建區,但相對獨立),進行新城的比較靜態分析,具體結果如下:

上海(郊區)新城建設獨立城市:使命、短板與發力方向
“十五”以來滬京廣蘇新城建設成效情況??數據來源:江沙沙根據歷年統計公報整理,部分地區部分年份數據缺失。

從增長極的角度來看,“十五”以來,新城GDP占各自城市的比重總體上是蘇州﹥廣州﹥上海﹥北京;新城財政收入占各自城市的比重總體上亦是如此。這反映出四個方面的情況:

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一是四座城市當中,蘇州的中心度相對最低。這主要是緣于蘇州的“塊狀經濟”比較發達,憑借著強大的制造業基礎,下轄的昆山、張家港、常熟、太倉均處于全國百強縣前十位,昆山更是連續多年位居全國百強縣之首,各縣級市都按照獨立城市的目標進行建設。相比較而言,蘇州縣級市與上海的聯系比蘇州城區與上海的聯系更為密切,以至于在“散裝江蘇”之下還存在“散裝蘇州”。

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二是廣州的新城GDP占全市比重明顯高于上海和北京,反映出廣州各新城的經濟引擎作用更為顯著,特別是南沙城市副中心的地位顯著凸顯。

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三是上海的新城GDP占全市比重略高于北京,但在四座城市中處于后兩位,反映出京滬兩城的中心度遠高于其他城市,所以都提出要疏解中心城區非核心功能。同時,京滬的新城經濟引擎作用相對較弱,特別是北京的通州城市副中心,盡管GDP占全市比重持續提升,但與廣州南沙相比,其支撐作用還有待加強。

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四是四座城市的新城的財政收入占比均低于GDP占比,也就是郊區單位GDP的財政收入低于市區,反映出均不同程度存在“中心—外圍”結構。

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從人口集聚的角度來看,“十五”以來,新城人口占各自所在城市的比重總體上是蘇州﹥廣州﹥北京﹥上海。

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這反映出三個方面的情況:一是蘇州仍然位居四座城市之首,進一步印證了其下轄縣級市中,人口與產業的空間分布一致性;二是廣州的新城占比略高于北京,但均明顯高于上海,反映出京穗的新城自我服務功能相對完善,能夠更好地留住人口;三是京滬5個郊區的人口占比均高于GDP和財政收入的占比,而穗蘇5個區/市中,有的人口占比高于GDP和財政收入的占比、有的則低于,反映出京滬的郊區在外來人口吸納方面發揮了更加積極的作用。

03
新城發展的現實偏差

盡管上海的(郊區)新城從提出到建設已近20年,但通過縱向和橫向的比較分析,可以看出新城的發展尚未達到預期,距離“獨立性綜合性節點城市”的定位仍然相差甚遠。從筆者的經驗來看,主要存在三個方面的偏差。

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一是開發認知大于功能認知。新城的概念提出以來,各區在認知上更加側重新城區的開發建設,而相對忽視了城市功能的承接和培育。

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嘉定、松江、青浦、奉賢和臨港都成立了各自的新城公司,專門負責新城范圍的開發建設,基本職能集中在土地收儲出讓、基礎設建設、房地產開發、城市開發投融資等。特別是在“十五”和“十一五”期間,各新城都建成了一批標志性的區域或項目,城市面貌煥然一新,比如“青浦新城實踐——生態和人文可持續建設項目”就榮獲了2007年迪拜國際改善居住環境最佳范例獎。

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但同時,不少郊區將新城等同于“新建城區”,認為只要加快城市的擴張就是建設新城,不僅能夠改善城市形象,而且能夠實現土地財政的快速增收,可謂一舉兩得。這導致一段時期內,新城在形態上擴張、但在功能上踏步,偏離了新城設立的初衷。

 

上海(郊區)新城建設獨立城市:使命、短板與發力方向
“青浦新城實踐——生態和人文可持續建設項目”榮獲2007年迪拜國際改善居住環境最佳范例獎

二是產業動力大于城市動力。“城市”是由“城”和“市”組成的,“城”更加側重空間形態,“市”更加側重發展動力。

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嘉定、松江、青浦、奉賢和臨港都在城區周邊設立了產業園區,應當是加快城市化的重要動力。但由于過分強調工業的集聚,導致園區只見物不見人,只見工廠不見城鎮,缺乏社區單元,與相鄰的城市也沒有緊密聯系,使園區在一定程度上只是作為衡量產出的“計算器”和提供稅收的“皮夾子”,沒有起到支撐城市經濟發展的基礎性作用。同樣,相鄰的城市由于缺乏工業的有力支撐,只能依托有限的服務業(主要是生活性服務業)作為成長動力,城市始終難以“長大”。

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可以說,產業園區與城市在空間和結構上的分離產生了產城割裂、職住分離的問題,產業園區更加注重產業本身發展,而忽視了在推進城市發展中的積極作用。

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比如,在上海市政府2006年批復的《上海市青浦新城總體規劃》中,未將青浦工業園區納入新城建設范圍;市政府2013年批復的《上海市青浦新城(淀山湖新城)總體規劃修改(2009-2020)》中,雖將青浦工業園區納入了新城建設范圍,但在實際操作中,新城公司和工業園區公司仍然分別負責各自原有區域范圍內的開發建設,在工作推進中仍然存在“兩張皮”的情況。

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三是集聚人口大于疏解人口。盡管郊區在吸納城市新增人口方面取得積極成效,但是新城在疏解中心城區人口方面成效并不明顯。

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根據上海市規資局測算,新城吸納的主要是本區城鎮化人口(占49%)和外地來滬人口(35%),來自中心城區的人口比例僅為10%左右。這其中的根本原因還是在于功能。

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這里主要有兩個方面原因:一方面,郊區新城未能很好承接產業功能,比如中心城區的現代服務業和戰略性新興產業對于區位有著高度的依賴,很難短時間內向郊區轉移,導致中心城區的就業人口難以在郊區找到合適的崗位,即使是住在郊區,也不得不到中心城區上班。

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另一方面,郊區新城未能很好承接服務功能,城市的自我服務能力嚴重不足,更不要說形成近滬服務功能。這也導致對于生活品質具有一定要求的人口難以在新城享受相應的服務,即使是在新城上班,也更多的選擇居住在中心城區。


比如,全市在新城規劃建設了一批大型居住社區,用于中心城區居住困難群體的安置,但由于郊區新城與中心城區在公共服務、公共交通等方面的巨大落差,導致住房移交后,安置戶寧可在中心城區租房也不肯搬到新城居住,也就無法有效疏解中心城區的人口。

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綜上所述,由于在認知上的偏差、頂層設計的滯后、城市功能的欠缺等原因,加上缺乏獨立的對外交通樞紐和高頻次的對外交通聯系,新城仍然高度依賴中心城區,仍未擺脫“大樹底下不長草”的窘境,距離獨立新城的目標還有較大的差距。

04
新城建設獨立城市的發力方向

一是突出規劃這個引領。隨著上海“三大任務一大平臺”的深化,各新城所承擔的角色任務將更加重要。

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嘉定新城將成為虹橋國際開放樞紐鏈接昆山-相城等功能走廊的樞紐節點區,松江新城將成為長三角G60科創走廊的創新策源區,青浦新城將成為落實兩大國家戰略的集中承載區,奉賢新城將成為面向杭州灣大灣區的重要輻射區,臨港新城將成為自貿試驗區新片區的核心功能區。

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這就需要在“獨立性綜合性節點城市”定位的基礎上,進一步謀劃提升新城的等級。按照目前新城的規劃規模,只有松江新城達到了Ⅱ型大城市的標準,嘉定、青浦、奉賢、臨港都只達到中等城市的標準,與周邊的昆山、張家港、太倉、常熟、吳江等存在等級代差。建議進一步調整完善新城規劃,按照大城市標準謀劃百萬級別的城市框架,適當擴大城市開發邊界,提高開發強度、淡化人口總量考核目標,提升新城的極核地位。

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二是強化功能這個支撐。對照上海建設全球卓越城市的目標,全面梳理上海在城市功能的現狀情況、載體分布、存在短板、引培意向,形成核心功能強化和非核心功能疏解清單,根據各新城的自身特色、空間資源和功能短板,推進核心功能以及非核心功能中的核心環節向新城布局。

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一方面,要加強產業功能布局,結合全市四大功能強化和重點區域開發,積極爭取和推進重大功能項目落戶新城,進一步豐富新城的產業形態,形成一定的集聚輻射效應,真正將新城打造為“反磁力中心”;

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另一方面,要加強服務功能布局,推進國際知名大學和市內高校、三甲醫院、高品質文化和體育設施落戶新城。盡管近年來各新城引進了不少優質社會資源,但是其市場化的運作方式,無法完全替代優質公立資源,建議著力推進優質義務教育階段和高中階段的公辦學校、公辦醫院、專業化藝術機構等優化布局,滿足新城不同群體的多元化分層次需求。

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三是聚焦融合這個重點。新城疏解中心城區人口和做大城市規模的關鍵,在于提升崗位與人口的匹配度。建議久久為功推進產城融合發展,特別是進一步增強產業園區土地利用的彈性,推進土地復合利用和建筑混合布局。


在促進職住均衡方面,可以借鑒深圳市龍崗區的做法。作為國家級產城融合示范區,龍崗將滿足人的居住與發展需求作為產城融合的根本目標,始終圍繞“人在龍崗生產”“人在龍崗生活”,提出了“15分鐘工作圈”和“15分鐘生活圈”的發展理念。

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在此基礎上,確定了“4+9”重點區域,確保每個街道都有重點區域帶動,并遵循步行優先、邊界清晰、功能明確和便于管理的原則,以3平方公里左右的就業圈與生活圈為基礎空間范圍,對全區工業園、商務園、科技園、大學園、居住區等不同類型的園區劃分為64個產城融合基本單元,分類施策,提出差異化、特色化的產城融合發展指引,保障產城融合發展理念能夠在基本單元層面得以落實。

 

上海(郊區)新城建設獨立城市:使命、短板與發力方向
龍崗產城融合示范區基本單元劃分

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四是改善交通這個根本。“十五”以來,新城的對外交通聯系得到了極大的改善,除了高速公路和快速路以外,目前5大新城均已開通了軌道交通。

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但放眼長三角來看,新城與中心城區、長三角主要城市之間的交通聯系仍然相對單一,到中心城區的時間距離遠大于空間距離。特別是在高鐵時代,長三角一小時交通圈的范圍大大擴展,不少城市到上海中心城區的時間距離甚至要短于新城到上海中心城區的時間距離,加上長三角行政審批與公共服務的互聯互通,一批“高鐵新城”迅速崛起,其發展勢頭有超過新城的趨勢。

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建議在完善城市功能布局的同時,進一步提升新城的交通便利度和通達性,推進城際鐵路、軌道交通、高快速路等多種方式在新城的銜接,統籌推進TOD開發,打造區域性交通樞紐,形成“點點直達”與“串點成線”的交通網絡,避免新城出現“燈下黑”。

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參考文獻
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原文始發于微信公眾號(上海華略智庫):上海(郊區)新城建設獨立城市:使命、短板與發力方向

 

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